Anayasamızın Cumhuriyetin niteliklerini “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir.” Şeklinde ikinci maddesinde sıralamıştır.
İnsan haklarına saygılı bir hukuk devleti olmanın gereği pek tabi ki idarenin işlem ve eylemlerinde hukuk kurallarına riayet etmesi ile bu işlem ve eylemlerin yargısal alanda denetlenebilir olmasıdır.
İdari işlemler de hukuki bir işlemdir. Ancak idari işlem ve eylemlerin temel amacı kamu yararını sağlamaktır. Dolayısı ile her idari işlem ve eylemin kamu yararını sağlama amacı ile hayata geçirilmesi gerekmektedir. İdari işlemler çeşitli unsurlardan oluşmakla birlikte hukuka uygunluğu bu unsurların üzerinden incelenmektedir. Yine idareye, idari işlem tesis ederken çeşitli konularda takdir yetkisi yasa gereği tanınmış olmakla birlikte bu yetki sınırsız değildir.
Bahsettiğimiz üzere Türkiye Cumhuriyeti Devleti insan haklarına saygılı bir hukuk devletidir ve bunun gereği olarak idari işlem ve eylemlerinde insan haklarına saygılı bir yöntem geliştirmeli, hak sahiplerinin haklarına riayet ederek işlem tesis etmelidir. Bir devletin gelişmişliği, ülke içindeki her bir birey ile hukuki sınırda kalması ve kendisinden güçsüz durumdaki bireyi kamu gücünü kullanarak ihlale maruz bırakmaması ile ölçülebilir.
Gerek takdir yetkisini kullanmakta idarenin sınırı aşması gerek ise idari işlem ve eylemlerin yasal unsurlarında sakatlık olması halinde bu işlemin iptali için menfaati zarara uğrayan her birey dava açma hakkını kullanabilmektedir.
Çalışmamızda hukuka aykırılık hallerinin ve yargısal denetiminin incelenmesi yapılacak olup, öncelikle idari işlemin ortaya çıkışı, tanımı, idari işlemin unsurlarını ele alacağız. Çalışmanın ikinci kısmında ise takdir yetkisinin tanımı, sınırları, her bir idari işlem unsuruna göre takdir yetkisinin değerlendirilmesini, takdir yetkisinin sınırlarını ve yargısal kararlarda yer bulma haline değineceğiz.
I.BÖLÜM
İDARİ İŞLEM
1.İdari İşlemin Unsurları Ve İptal Davasına Yansımasının Ortaya Çıkışı
İdari işlemin unsurları, Fransız hukukunda Fransız Danıştay’ı Conseil d’État kararları ile idari işlemin hukuka uygunluğunun denetlendiği bir iptal davası olan “yetki aşımı davası (recours pour excès de pouvoir)” ekseninde ortaya çıkmış ve bu dava ile birlikte geliştirilmiştir. Fransa’da idari işlemlerin yargısal denetiminin kökeni yargısal nitelikte olmayan “idari başvuru (recours contentieux)” türlerinden biri olan “hiyerarşik başvuru (recours hiérarchique)”ya dayanmaktadır ki bunun nedeni de esas olarak idari uyuşmazlıkların adli yargıda görülmesinin yasaklanmasıdır. Bu yasak idari yargının varoluşuna da hizmet etmiş, idari işlemlerin hiyerarşik üst tarafından denetimi, 19. Yüzyılda idari yargının varlık göstermeye başlamasıyla “yargısal başvuru (recours contentieux)” niteliğine zamanla kavuşmuştur. Bugün hâlâ Fransız hukukunda idari işlemin unsurları içtihadı niteliktedir, kanunlaşmamıştır. Fakat idari rejimi yani Fransız idare hukuku sistemini kabul eden birçok ülkede bu ilkelerin kanunlaştığı ve hatta Avrupa Birliği hukukunda dahi mevzuata girdiği not edilmektedir. Fransız hukukundaki içtihadı niteliğine karşılık, idari işlemin unsurları Türk pozitif hukukunda 23 Kasım 1925 tarih ve 669 sayılı Şûra’yı Devlet Kanunu’ndan itibaren idari işlemin iptal nedenleri düzenlenmek suretiyle kanunla kabul edilmiştir. Bu unsurların Türk hukukundaki güncel kanuni dayanağı, 2577 sayılı kanundur. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2’nci maddesinde idari dava türleri arasında “idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları” sayılarak idari işlemin iptal nedenleri, işlemin çeşitli yönleri bakımından hukuka aykırılıklar şeklinde sınıflandırılmıştır.
2.İdari İşlemin Tanımı
Danıştay kararları incelendiğinde birçok yerde idari işlem tanımına yer verildiği görülmektedir. İçtihatları Birleştirme Kurulunun 1973 tarihli bir kararında yüksek mahkeme konuya fonksiyonel açıdan yaklaşmış ve “idare makamlarının idare fonksiyonu ile ilgili konularda aldığı tek taraflı icrai kararları” idari işlem olarak tarif etmiştir.
Yine Danıştay başka bir kararında, işlemin ortaya çıkış sürecine göre durumu değerlendirerek idari işlemleri, “idari makam ve mercilerin, idari usullerle almış olduğu, idare hukuku alanında tek başına ve doğrudan sonuç oluşturan işlemler olarak tanımlamıştır.
Yüksek mahkemenin idari işlemleri, kamu hizmetleriyle ilişkilendirdiği ve “kamu hizmetinin yürütülmesiyle ilgili olarak idare tarafından, kamu gücü kullanılarak tek taraflı irade beyanında bulunması ile tesis edilen kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemler” olarak tanımladığı kararlarda mevcuttur.Geniş anlamda idari işlem, “idarenin, kamu yararına hizmet etmek amacıyla, kişilerin onayına ihtiyaç duymaksızın, hukuki durumlarını değiştiren, icrai olan, re’sen icra edilebilme ve hukuka uygunluk karinesinden yararlanma özelliği bulunan, yargı denetimine ve şekli usul kurallarına tabi olan tek yanlı irade beyanı” şeklinde tanımlanabilmektedir.
3.İdari İşlemin Özellikleri
3.1.İdari İşlemin Tek Taraflı Olma Özelliği
Tek taraflı bir hukuki işlemin başka bir kişinin aleyhine hukuki sonuçlar doğurabilmesi için hukuk düzeni tarafından kişinin önceden yetkilendirilmiş olması ve bu yetkinin kaynağının kanun ya da sözleşmeden doğmuş olması gerekmektedir. İdari kararlar, idare merciinin tek yanlı iradesi ile alınan kararlardır. İlgililerin rıza ve onayı alınmaksızın gerçekleştirilen işlemler, tek taraflı irade açıklaması sonucu ilgililerin hukuki durumları üzerinde etki yapmaktadır; muhatapları için yeni bir hukuki durum yaratmakta, mevcut hukuki durumlarını değiştirmekte ya da ortadan kaldırmaktadır.
İdari işlemlerin, tek taraflılık niteliğinin “kamusal iradenin üstünlüğünden doğan bir zorunluluk olduğu söylenebilir. İdarenin, ilgililerin onayına ihtiyaç duyulmaksızın, hukuki değişiklik yapabilmesinin yasal bir dayanağa bağlı olması gerekmektedir. Yürütmeye / idareye “kanunları uygulama” görevi veren Anayasa’nın 8. maddesi, bu genel ifade dayanak teşkil etmekle birlikte, idarenin her konuda tek taraflı işlem yapabilmesi açısından yeterli olmamaktadır.
3.2.İdari İşlemin İcrai Olma Özelliği
İdarenin tek yanlı işlemler vasıtasıyla açıkladığı irade beyanı ile yeni bir hukuki durum yaratılması veya mevcut durumda değişikliğe neden olması, idari işlemlerin yapıldıkları anda hukuki açıdan hüküm ve sonuç doğurması durumuna “icrailik” denilmektedir.
İdarenin herhangi bir işlem neticesinde iradesini, mevcut hukuk düzeninde değişikliğe neden olacak veya birtakım hukuki sonuçlar yaratacak yönde beyan etmesi durumunda, söz konusu işlem “icrai” olarak kabul edilmektedir. İcrailik özelliği olmayan bir işlem, iptal davasına konu edilememektedir. İcrailik, işlemin iptal davasına konu olması açısından gerekli ancak tek başına yeterli olmamaktadır.
3.3.İdari İşlemin Re ’sen İcra Edilebilir Olma Özelliği
İdari kararın icrai olması, muhatabın kabulüne bağlı olmaksızın sonuç meydana getirmesi anlamına gelirken re ’sen icra, bu işlemin maddi âlemde de gerçekleşmesi anlamına gelmektedir.
İdari kararın hukuk yönünden etkisi ani ve genel olmaktayken, uygulama açısından gecikmeli ve istisnai olmaktadır. Diğer bir ifadeyle, bütün idari kararlar, alınır alınmaz yani tamamlandığı anda ilgili konuları hukuki açıdan etkiler ancak maddi alanda derhal ve her zaman değişiklik söz konusu olmamaktadır. Hukuki değişikliğin fiilen gerçekleşmesi, daha sonraki süreçte cebri icra yoluyla girişilecek işlemlerin yapılmasıyla mümkün olmaktadır.
3.4. İdari İşlemin Hukuka Uygunluk Karinesinden Yararlanma Özelliği
İdari işlemlerin, hukuka uygun olduğuna dair herhangi bir yargı kararı olmaksızın ilgilileri üzerinde doğrudan etki göstermesi diğer bir ifadeyle zorla icra yetkisine sahip olması, böyle bir yetkisinin bulunmadığı durumlarda ise kanunda öngörülen kuralları uygulaması, kanunilik karinesi ile mümkün olmaktadır.
3.5.İdari İşlemin Yazılı Olma Özelliği
İdari işlemlerin yazılı olması içtihatlara dayalı bir ilke olup hukukun genel prensiplerinden değildir. Şöyle ki idari işlemlerin sözlü ya da davranışsal olarak gerçekleştirilebilmesi yasal düzenlemelerle bu yönde bir istisna kural getirilmiş olmasına bağlı olmaktadır. Bu konuda istisna olarak sayılabilecek örnek ise Anayasa’nın 137. maddesinde yer alan kanunsuz emir hükmüdür. Bu maddeye göre; “Kamu hizmetlerinde herhangi bir sıfat ve suretle çalışmakta olan kimse, üstünden aldığı emri, yönetmelik, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı görürse yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Ancak üstü emrinde ısrar eder ve bu emri yazı ile yenilerse emir yerine getirilir; bu halde, emri yerine getiren sorumlu olmaz.” Ayrıca Anayasa’nın 125. maddesinde, idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden başlayacağına yönelik hükmü, yazılılık kuralının temel dayanağını teşkil etmektedir.
3.6. İdari İşlemin Yargısal Denetime Tabi Olma Özelliği
AY’nın 125. maddesinde “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır. Kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan doğan uyuşmazlıkların milli veya milletler arası tahkim yoluyla çözülmesi öngörülebilir. Milletler arası tahkime ancak yabancılık unsuru taşıyan uyuşmazlıklar için gidilebilir.” ifadesi yer almaktadır. Ayrıca “Yüksek Askeri Şuranın terfi işlemleri ile kadrosuzluk nedeniyle emekliye ayırma hariç her türlü ilişik kesme kararlarına karşı yargı yolu açıktır. İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar.” ifadesiyle de idari işlemlerin yargısal denetiminin sınırlarını belirlemektedir.
4.İdari İşlemin Unsurları
4.1.Yetki Unsuru
Yetki, bir idari makamın belli bir işlemi yapabilme ehliyeti olarak tanımlanabilir. Diğer bir ifadeyle, idari makamı temsil eden kişilerin, kamu tüzel kişisi adına hukuki işlemler yapabilme ehliyetidir. İdare adına işlem yapan kişilerin öncelikle temyiz kudretine haiz olması, yani medeni hukuk bakımından ehil olması gerekmektedir. Hukuki işlemin temelini oluşturan iradenin, yetkili bir merci veya makam tarafından ortaya konulması gerekmektedir.
Yetki kişi, konu, coğrafi alan ve zaman olarak değerlendirilmelidir. Kişi ve konu açısından yetki de hangi konuda hangi makam tarafından işlem yapılacağı hususu anlaşılır. Coğrafi alan açıdan yetki, idarenin yetkisini kendisine tanınmış olan coğrafi alan sınırında kullanmasıdır. Zaman açısından yetki idari organ veya makamların usulüne uygun göreve getirilmelerinden itibaren çeşitli nedenlerle görevleri sona erene kadar ki dönemde yetkilerin kullanımını ifade eder.
İdari işlemde yetki konusunun incelenmesinde temel husus işlemi gerçekleştirmiş olan kişinin idare adına irade kullanma yetkisinin varlığıdır. Eğer işlemi gerçekleştiren kişinin idare adına irade açıklama yetkisi yoksa o zaman işlem “yok” hükmündedir.
4.2.İdari İşlemin Şekil Unsuru
İdarenin işlemlerini gerçekleştirirken önceden belirlenmiş şekil kurallarına riayet etmesi şekil unsurunu oluşturur.
İdari işlem ve kararların belli şekil şartlarına bağlı olması, bir taraftan idari işlemi oluşturan iradenin dış dünyaya yansımasının maddi biçimini ifade etmekle birlikte diğer taraftan idari işlemin yapılmasının usul açısından değerlendirilmesini göstermektedir.
Şekil idari işlemin açıklanmasına yönelik gerçekleştirilen yöntemin adıdır, idari işlemin muhataplarına ne şekilde açıklandığıyla ilgilidir. Usul ise idari işlemin gerçekleşmesi sürecinde izlenmesi gereken yolları ifade etmektedir. Şekil zaman zaman usulle aynı anlamda kullanılsa da aslında şekil ve usul kuralları birbirinden farklıdır.
Genellikle idari işlemlerin hangi şekli kurallara uyularak gerçekleştirileceği yasalarla belirtilir. 1982 Anayasası 74. madde ile vatandaşlara ve karşılılık esası gösterilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılara kendileri veya kamuyla ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında yetkili makamlara veya Türkiye Büyük Millet Meclisine yazıyla başvurma hakkı tanınmıştır. Anayasaya göre ilgili başvuruların sonucu gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir
Yine Anayasa’nın 125/3. maddesi uyarınca idari davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar. Ayrıca Anayasanın 40/2 maddesi Devletin işlemlerinde ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu hususunu düzenlenmiştir. Anayasanın 40/2. maddesi uyarınca yasama, yürütme ve yargı organlarının, idari makamların ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak idari mercileri ve kanun yollarıyla sürelerini belirtmesi zorunludur. Danıştay’ın kararına göre ;
“Bunun dışındaki yazılı bildirimler, Anayasa'nın 40. maddesinin amir hükmüne uygun olmadığından bu bildirimin dava açma süresini işlemeye başlatması düşünülemeyecektir”.
4.3.Konu Unsuru
İşlemin konusundan kasıt hukuk düzeninde meydana getireceği sonuç ve değişikliktir. İşlemin konusu aslında işlemin kendisi yani işlemin içeriğidir. İşlemin konusu “meşru ve mümkün” olmalıdır. Danıştay kararında:
“İçtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, "bir idari bir işlemin doğuracağı hukuksal sonuca" o işlemin konusu denir. Konusu meşru ve mümkün olması gereken idari işlemlerin doğuracağı sonuçlar, önceden yasalarla ve diğer düzenleyici işlemlerle belirtilmiştir. Bu bakımdan, idari işlemlerde ilgililerin işlemin konusunu değiştirmeye, ya da istedikleri gibi belirtmeye yetkileri yoktur”
Konu unsuru açısından şu hususlar dikkat edilmesi önemlidir;
4.4.Amaç Unsuru
Amaç unsuru ile anlatılmak istenen işlemin gerçekleştirilmesiyle elde edilen sonuçtur. Amaç, idari işlemi gerçekleştiren kamu görevlisinin gerçekleştirdiği işlemin sonucu konusunda zihninden geçen niyettir.
Tüm kamu hizmetleri için temel amaç “kamu yararıdır”. Bu amaç geneldir, değişmez. Genel amaç kamu yararı iken özel amaç idari işlemlerin gerçekleştirilmesiyle ulaşılmak istenen ve mevzuatta belirlenmiş amaçtır ki yasa koyucu özel amacı yasayla düzenleyerek kamu yararı olgusunu soyut, belirsiz bir durumdan çıkararak somut hale getirmektedir.Amaç ve sebep unsurları arasında bağlantının kurulabilmesi önemlidir. Zira idarenin izlediğini beyan ettiği amaç hukuka uygun dahi olsa amaç ile sebep unsurları arasında bağlantı kurulmadan gerçekleştirilmiş olan idari işlemler amaç ve sebep unsurları açılarından sakat olacaktır. Çünkü amaç ve sebep unsurları arasındaki bağlantının bulunmaması idarenin kamu yararı dışında başka bir amaç izlediğinin de göstergesi olmaktadır.
4.5.Sebep Unsuru
Sebep unsuru; “idarenin iradesini harekete geçiren ve içeriğini belirleyen hukukça tanınabilir maddi veya hukuksal durumlar idari işlemin nedenidir.“ . Sebep idareyi işlem yapmaya sevk eden saiktir.Diğer bir deyişle sebep, idari işlemin içeriği ile idarenin beyanı arasındaki illiyettir.
Danıştay bir uyuşmazlığın çözümü esnasında idari işlemin sebep unsurunu şöyle açıklamıştır:
“İdareye tanınan her yetkinin kullanılması, bir nedene dayanır. Bu nedenin de hukuk açısından geçerli bir sebep olması gerekir. İdare Hukukunda, idari işlemin neden unsuru denildiğinde, idari işlemlerden önce gelen, idari işlemin dışında, idareyi böyle bir işlem yapmaya yönelten etkenler anlaşılır. İdari işlemin dayanağı olan neden işlemin bir tür gerekçesidir. Yönetimi işlem yapmaya yönelten dürtü, bir hukuksal işlem olabileceği gibi, bir olay da olabilir. İdari işleme neden olarak gösterilen hukuksal işlemin sakat olması veya olayın gerçeğe uygun olmaması yahut nitelendirilmesinde yanlışlık yapılmış olması, esas işlemi neden yönünden sakatlar. İdari yargı yerince, bir işlem yargı denetimine tabi tutulurken, işlemin yetki, şekil, neden, konu ve maksat yönlerinden hukuka ve hizmet gereklerine uygun olup olmadığının araştırılması gerekir. Bu durumda işleme esas alınan gerekçenin, diğer bir deyişle, işlemin neden unsurunun incelenmesi ve alınacak sonuca göre bir karar verilmesi gerekmektedir”. Danıştay başka bir kararında sebep unsurunun önemine şöyle değinmiştir: “…idari işlemlerin bir sebebe ve gerekçeye dayalı olması hukukun genel ilkelerinden olduğundan, bu ilke genel anlamda düzenleme veya işlem yapan idareyi uyguladığı ve düzenleme yaptığı alanda doğru ve anlamlı olgular ortaya koymaya ve denetim yapmaya zorlar. İşlemlerde gösterilen sebep ve gerekçe, işlemin yasaya uygunluğu ve dayanağını değerlendirme, itiraz edip etmeme konusunda ilgililere yardımcı olmakla birlikte, idarenin saydamlığı, savunma hakları ve idareye güven ilkeleri ve hukuk devleti anlayışının oluşumu noktalarında da büyük öneme sahiptir.
İdare Hukuku kozalist bir hukuk dalıdır, idare hukukunun kozalist niteliği idarenin gerçekleştirdiği tüm işlemlerin, eylemlerin hukuka uygun ve gerçek bir sebebe dayalı olma zorunluluğunu işaret etmektedir. Sebep unsuru aslında kanunilik ilkesinin de tipik bir uygulamasıdır, sebep unsurunun yargısal denetimiyle idari işlemin gerçekleştirilmesi için gerekli olan yasal saiklerin mevcut olup olmadığı anlaşılır. Kanunilik ilkesinin bir gereği olarak idare işlemleri gerçekleştirirken kendisini harekete geçirecek bir saike ihtiyaç duyar.
II.BÖLÜM
TAKDİR YETKİSİ
1.Kavramsal Açıdan Takdir Yetkisi
1.1.Takdir Yetkisi Kavramı ve Açıklanmasına Yönelik Tez ve Teoriler
Bu kavramı “takdir hakkı” olarak tanımlandığı gibi, bazıları kaynaklarda da “takdir kudreti” ifadesi olarak yer almıştır. Fakat genel olarak en sık kullanılan şekli “takdir yetkisi” ifadesidir.
Bu kavrama ilişkin birçok tanım yapılmıştır. Literatürde kavrama ilişkin yapılan tanımlara ilişkin birkaç örnek vermek gerekirse;
Günday takdir yetkisini, idarenin, idari faaliyetini yerine getirirken bir serbestiye sahip olması ve bu serbest alan içerisinde çeşitli davranış şekillerinden birini seçme serbestisi olarak tanımlamıştır.
Onar ise, kanun koyucunun idarenin karşılaşacağı bütün hadiseleri öngöremeyeceği için, onun hareket biçimini tüm ayrıntıları ile tespit etmeyip genel kurallar koymasından ileri geldiğini savunmuştur.
Gözler, takdir yetkisini, idarenin belli bir konuda karar alıp almama ya da birden fazla karar arasında seçim yapma imkânı olarak tanımlamıştır.
Gözübüyük ise yönetime, görevini yerine getirirken az ya da çok hareket serbestliği tanınmış ise var olan bu yetki takdir yetkisidir.
Takdir yetkisinin açıklanmasına ilişkin çeşitli görüş ve tezler ortaya atılmıştır. Doktrinde birçok yazar, kavramın açıklanmasına ilişkin farklı yaklaşımları benimsemişlerdir. Bu tezlerin öne çıkanlarına kısaca bakacak olursak;
“Kanunlar İhtilâfı Tezi” Waline tarafından savunulmuştur. Yazara göre, idare karar alma aşamasında, yetkisini tespit etmeye çalışırken bazen kanunlar arasındaki ihtilâfı çözmek durumunda kalabilir.
Takdir yetkisini olumlu yönden açıklamaya çalışan “objektif realite” tezinin savunucusu Venezia ise, idari faaliyetlerin bir teşebbüs olduğunu ve idare edilenin de bu teşebbüsün içinde olduğunu ifade etmiştir.
Eısemann, takdir yetkisinin açıklanmasını yargı denetimi ile ortaya koymaya çalışan yazar, yargı denetiminin yapıldığı anda dikkate alınan kanun hükümlerinin ve içtihatların oluşturduğu hukuki esas dışında, o anda hâkimin verdiği kararın da takdir yetkisini sınırlayan bir kural olarak ortaya çıktığını kabul etmektedir.
Takdir yetkisini idari işlemin unsurları bakımından açıklamaya alışan Bonnard ise bir hukuki tasarrufun unsurlarının üst kural ile tespit edilip edilmemiş olmasına göre takdir yetkisinin varlığı ya da yokluğundan bahsedilebileceğini ifade etmiştir.
İdareye takdir yetkisi verilmesinin birçok sebebi var ise de ana başlıklar ile şu şekilde sıralamak mümkündür;
1.2.Takdir Yetkisinin Sınırları
İdari işlemin unsurları, hakimin yargılama esnasında hukuki durumu ortaya koymak için kullandığı tetkik araçlarıdır. Yetki, şekil, usul, sebep, konu ve amaç unsurlarının her biri, hukukun ne olduğunu söylemek için idari yargıcın kullandığı bir analiz aracıdır. İdari yargıcın idari işlemin hukuka uygunluğunu her bir unsur yönünden denetlemesi, ona yöntem kolaylığı sağlamaktadır. Esasında bu yöntem, hukuk metodolojisinde başvurulan bir hukuki sınıflandırmadır.
Türk hukukunda gerek 2577 sayılı Kanunun 2’nci maddesinde gerek içtihat ve doktrin tarafından kabul edildiği üzere idari işlem, birer hukuka uygunluk şartı olan “yetki”, “şekil (şekil ve usul)”, “sebep”, “konu” ve “amaç” unsurlarından oluşur. İdari işlemin hukuka uygunluğu için uyuması gereken hukuk kurallarının unsur adı altında sınıflandırılması, idari yargıcın ve doktrinin başvurduğu bir “hukuki muhakeme” yöntemidir. Hukuki sınıflandırmalarda ise, esasında “hukuki nitelendirme” dir. Böylece unsur kavramı, idari işlemde idare hukuku kapsamında hukuki nitelendirme faaliyetinin yürütüldüğü de bir kavramdır.
İdare hukukunun temeli hukuk devleti düşüncesine dayanır ve idari işlem teorisini yöneten temel ilke tüm idari fonksiyonlarda olduğu gibi hukuk devleti ilkesidir. Hukuk devleti ilkesinin idare hukuku ve idari işlemler bakımından ifadesi ise “hukukilik ilkesi” veya “hukukla bağlı idare ilkesidir. Bu ilke idarenin hukuk kuralları ile olan ilişkisini ifade eder. 1982 Anayasasının 2’nci maddesinde kabul edilen hukuk devleti, idaresi bireylere güven, verecek nitelikteki hukukla bağlı, eylem ve işlemleri bağımsız yargı organlarınca yargı denetimine tabi olan devleti emreder.
Hukukilik ilkesinin garantörü ise idari yargı, bu görevini gerçekleştirdiği dava ise iptal davasıdır. İptal davasının konusu idari işlemler, amacı ise idarenin hukuk düzenine aykırı işlemlerinin ortadan kaldırmak, hukuka bağlılığını sağlamaktır.
Danıştay 1997 tarihli bir kararında birinci derece idare mahkemesinin, dava konusu işlemi “idari işlem ve eylemlerin önceden tespit olunan hukuk kurallarına uygun olmasının hukuk devleti anlayışının ve hukuka uygunluk ilkesinin bir gereği olduğu, bu ilkenin doğal bir sonucu olarak bütün idari işlemlerin hukuken geçerli bir sebebe dayanması ve yasalarda belirlenen esaslara uygun suretle tesis edilmesi gerektiği” gerekçesiyle iptal etmesine ilişkin kararını hukuka uygun bularak temyiz isteminin reddine karar vermiştir. Bu kararda görüldüğü gibi, Danıştay’a göre de sebep unsuru hukuk devleti ve hukuka uygunluk ilkesinin bir gereğidir.
Danıştay 2019 tarihli bir kararında, “sözlü sınavda başarısız sayılma işleminin, diğer tüm idari işlemlerin yargısal denetiminde olduğu gibi yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargısal denetiminin yapılması esastır. İdari işlemin yetki, şekil gibi salt usule ilişkin unsurları ile sınırlı olarak yapılacak bir yargısal denetim, hukuk devleti ilkesinin sağladığı güvenceyi temin etmeyecektir” gerekçesiyle idari işlemin tüm unsurlarının hukuk devleti ilkesine hizmet ettiğini vurgulamaktadır. Danıştay yine 2019 tarihli bir kararında menfaat ihlali şartını açıklarken “iptal davaları idarî işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının denetlenmesine, hukukun üstünlüğünün sağlanmasına, böylece de idarenin hukuka bağlılığının ve sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilebilmesine imkân sağladığından, bu davalarda menfaat alâkasının bu amaç doğrultusunda yorumlanması gerekmektedir” gerekçesiyle idari işlemin unsurlarının hukuk devleti ilkesine hizmet ettiğini de ifade eder.
İdari usul idari işlemin kurulmasından önceki süreç ile ilgili olup idarenin takdir yetkisine dayanarak tesis etmiş olduğu idari işlemlerde idari otoriteyi demokratik yöntemlerle bağlayarak idarenin hukukun sınırlarının dışına çıkmasını önlemek, hukuka uygun davranmasını sağlamak amacını taşımaktadır.
Anayasa’nın 125’inci maddesi ve İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2’nci maddesi esasen idari işlemlerin yargısal denetiminin sınırlarını belirlemektedir. Anayasa’nın 125’inci maddesine göre; Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez. İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2’nci maddesine göre ise
“İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.”
Danıştay vermiş olduğu bir kararında yargısal denetimin sınırını şu şekilde belirlemiştir: “İdari işlemler üzerindeki yargısal denetim, bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlı olup, idarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemlerin yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilebilecek bu kural, aynı zamanda idarenin, takdir yetkisinin yargı yerlerince denetiminde uyulması gereken sınırları da belirler. Buna göre, 5018 sayılı Kanunun anılan hükmünde olduğu gibi, idareye birden çok seçenek arasında tercihte bulunması yönünde takdir yetkisi tanınan hallerde, idari yargı yerince yapılacak denetim, idarenin tercih ettiği seçeneğin ve bunun uygulanmasının hukuka uygun olmadığının belirlenmesiyle sınırlı olup, yargı yerlerinin idareyi bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belirli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorlayacak biçimde karar vermeleri ve böylece idari işlemlerin denetiminde hukuka uygunluk sınırını aşarak yerindelik denetimine girmeleri, yukarıda belirtilen Anayasa ve yasa kuralıyla bağdaşmamaktadır”,
Danıştay da benzer bir tanım yapmaktadır. Buna göre; “… bir ülkede yerleşmiş hukuk düzenine yalnız yönetilenlerin değil yönetimin de uymasını gerektirecek kurallar bütünüdür. Bu ilkenin bir anlam kazanabilmesi için, o ülkede egemen olan hukukun yönetilenlere, devlete karşı da hukuk güvenliği sağlaması boyutunun da gerçekleşmesi gerektiği tartışmasızdır. Böylelikle devlet, toplum yaşamını düzenlerken ortaya koyduğu kurallarla kişilerde tam bir güven duygusu yaratacak, onlara hukuk kurallarının tam anlamıyla geçerli olduğu ve toplumun bütün unsurlarıyla birlikte uyum içinde yürüdüğünü gösteren bir güven ortamını tesis edecektir”.
1.3.Yerindelik Denetimi Yasağı
Hukuk devleti ilkesinin en önemli ve temel gereklerinden biri yargı denetimidir. İdarenin yargısal denetimi ile amaçlanan, idarenin hukuka aykırı davranmasını önlemek, hukuka aykırılık ve haksızlıkları gidermektir. Ancak bu denetim Anayasa ve İdari Yargılama Usulü Kanunu gereğince yalnızca hukukilik denetimi ile sınırlı olarak belirlenmiştir. “İdari faaliyetlerin temel ve ortak amacı kamu yararını gerçekleştirmektir. İdarenin bu amacı sağlamak için yapacağı işlem ve eylemlerin türünü, zamanını ve yöntemini belirlemekte sahip bulunduğu takdir yetkisinin sınırsız olmadığı ve yetki, şekil, sebep, amaç ve konu yönlerinden yargı denetimine tabi bulunduğu idare hukukunun bilinen ilkelerindendir. Anayasanın 125. maddesinin 4. fıkrasının ilk cümlesinde yer aldığı ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinde de açıkça ifade edildiği gibi idari işlemler üzerindeki yargısal denetim, bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlıdır. İdarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemlerin yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilen kural aynı zamanda idarenin, takdir yetkisinin kullanılmasında uyması gereken sınırları da koymuş olmaktadır. Başka bir anlatımla, idarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir biçimde yürütülmesi, kamu yararının daha somut bir biçimde ortaya konulması için birden çok seçenekten birisini tercihte takdir yetkisiyle donatıldıkları durumda idari yargı organlarının idareyi bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belirli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermeleri Anayasa ve yasa kurallarıyla ve idare hukuku ilkeleriyle bağdaştırılamaz. Olayda, idarenin davacıyı kız meslek lisesi bulunan herhangi bir yere atama yapma konusunda takdir yetkisi bulunmakta olup, Mahkemece davacının kızının Çubuk Kız Meslek Lisesinde okuduğu ve Fabrikasında staj yapacağından bahisle durumun değerlendirilmesinde ve idarenin takdir yetkisi kaldırılarak davacının Çubuk’a veya istemiyle sınırlı olan yerlere atamasının yapılması sonucunu doğuracak biçimde hüküm tesis edilmesine isabet görülmemiştir”,
1.4.Takdir Yetkisini Kaldıracak Biçimde Yargı Kararı Verilmesi Yasağı
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2’nci maddesinde yargı yerleri tarafından idari işlemin hukuka uygunluk denetiminde takdir yetkisini ortadan kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği düzenlenmiştir. Ancak bu düzenleme takdir yetkisinin denetlenemeyeceği anlamına gelmemektedir. İdarenin sahip olduğu takdir yetkisinin hukuka aykırı kullanımı, idarenin faaliyetlerinin belirliliğine zarar verme ve kişilerin hakları üzerinde olumsuz sonuçlar yaratma riskini de beraberinde getirmektedir. Danıştay da idarenin takdir yetkisinin bulunduğu durumlarda bu yetkinin kullanılmasını “açık hata” kavramı üzerinden denetlemektedir. Danıştay’a göre takdir yetkisi kullanılırken açık hataya düşülmesi “Anayasa’da yer alan temel kurallara aykırı hareket edildiğinin tespiti” anlamına gelmektedir.
1.5.Gerekçe İlkesi
Takdir yetkisinin işlemin sebep öğesi bakımından kullanılmış olması halinde, idarenin belirsiz, soyut kavramları netleştirmesi veya hiç gösterilmeyen sebebi açıklığa kavuşturması ve bunu yaparken de somut olaylara dayanması gerekmektedir. Takdir yetkisinin işlemin konu unsuru bakımından kullanılmış olması durumunda ise, idarenin seçmiş olduğu çözüm yolunu hangi somut sebeplere dayanarak tercih ettiğini belirtmesi gerekmektedir. İdarenin hiç gerekçe göstermemesi, takdir yetkisini keyfi bir şekilde kullandığı anlamına gelmekte ve yapılan işlemin yetki saptırması ile sakatlandığına karine oluşturmaktadır. Danıştay bir kararında, “İdari işlemlerin bir sebebe ve gerekçeye dayalı olması hukukun genel ilkelerinden olduğundan, bu ilke genel anlamda düzenleme veya işlem yapan idareyi uyguladığı ve düzenleme yaptığı alanda doğru ve anlamlı olgular ortaya koymaya ve denetim yapmaya zorlar. İşlemlerde gösterilen sebep ve gerekçe, işlemin yasaya uygunluğu ve dayanağını değerlendirme, itiraz edip etmeme konusunda ilgililere yardımcı olmakla birlikte, idarenin saydamlığı, savunma hakları ve idareye güven ilkeleri ve hukuk devleti anlayışının oluşumu noktalarında da büyük öneme sahiptir” şeklindeki belirleme ile gerekçenin önemine değinmiştir.
1.6.Ölçülülük İlkesi
İdare hukuku açısından ölçülülük ilkesi ise idarenin davranış ve hareketlerinde kullandığı imkân, araç ve ölçüleri, bu davranışı ile elde etmek istediği sonuçları anlamına gelmektedir. (Erkut, 1996, s. 108) Hukukumuzda ölçülülük ilkesi bakımından bu ilkeyi oluşturan üç unsurun varlığı kabul edilmektedir. Bu unsurlar elverişlilik, gereklilik ve orantılılık.
1.7. İdari Eylem ve İşlem Niteliğinde Yargı Kararı Verilmesi Yasağı
İdari yargı organlarının idari eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı vermeleri, idarenin yerine geçerek karar vermeleri anlamına gelmektedir. (Kaya, 2014, s. 193.) Hukuka uygunluk denetimi yapan idari yargı organları dava konusu işlemi hukuka aykırı bularak reddetmeleri durumunda, iptal ettikleri idari işlem yerine hukuka uygun yeni bir idari işlem tesis edemez. Danıştay da idari eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı verilemeyeceği ilkesinin idare hukukunun yıllardan beri Danıştay içtihatlarıyla teyit ve tekrar edilen bir ilkesi olduğunu kabul etmektedir.
2.İdari İşlemin Unsurları Açısından Takdir Yetkisinin Sınırları
İdari işlemlerin her bir unsuru açısından takdir yetkisinin ayrı ayrı değerlendirilmesi gerekmektedir.
2.1.Yetki Unsuru Açısından Takdir Yetkisinin Varlığı
İdari yargılamada hukuk alanında geçerli olacak şekilde idari işlem veya idari karar alabilme yetisine yetki unsuru denilmektedir. Yetki Unsuru kendi içinde konu, zaman ve kişi bakımından yetki olarak ayrılmakla birlikte her üç alt başlık açısından da takdir yetkisinin olduğunu söylemek mümkün değildir. Zira yetki unsuru yasalarda amir hükümlerle düzenlenmiştir. Dolayısı ile de hukuki bir idari işlemden bahsedebilmemiz için yetkili kişi tarafından, yetkili kılındığı zaman dilimi içinde ve yetkili olduğu konu bakımından bir idari işlem tesisi gereklidir. Bunun sonucu olarak da yetki unsuru hakkında yorum yapılamaz, genişletilemez, yargılamanın her aşamasında yetki unsuruna ilişkin aykırılık ileri sürülebilir, yargılama merci tarafından kendiliğinden incelenebilir. Sonuç olarak yetki unsuru açısından takdir yetkisi bulunmamaktadır.
2.2.Şekil Unsuru Açısından Takdir Yetkisinin Varlığı
İdari makamlar idari işlemleri istedikleri şekilde değil, sadece yasada belirlenen şekilde yapmak zorundadır. Öğreti de şekil unsuru eksikliği asli ve tali eksiklikler olarak ikiye ayrılmaktadır. Asli şekil unsurlarında iptal için sebep iken, tali unsurların iptale sebep olmayacağı kabulü, Danıştay tarafından da genel olarak kabul edilmiştir. Özellikle yasada belli şekil öngörülmediği zamanlarda idarenin takdir yetkisi olduğu kabul edilebilir. Ancak yasal düzenleme amir bir hüküm koymuş ise bu şekle uymak idare için zorunlu olacaktır.
2.3.Sebep Unsuru Açısından Takdir Yetkisinin Varlığı
İdarenin yapmış olduğu her işlemde sebep unsuru mevcuttur ve bu işlemin nedenini ve gerekliliğini belirleyen durumdur. Maddi ve fiili sebepler olabileceği gibi hukuki gelişmeler de sebep unsurunu oluşturabilir. Sebep unsuru açısından da hukuki mevzuat idari işlemin sebebini belirlemiş ise idare bu sebebe uygun olarak idari işlem yapar. Ancak hukuk kuralları sebep unsuru belirlememiş veya yoruma açık ifadeler kullanmış ise takdir yetkisinin varlığından söz edilebilecektir.
2.4.Konu Unsuru Açısından Takdir Yetkisinin Varlığı
İdari işlemin doğuracağı sonuç konu unsuru olarak kısaca ifade edilebilir. Kanun belli sebebin varlığı halinde idari işlem yapabileceği için konu unsuru ile sebep unsuru sıkı ilişki içindedir. Yasa koyucu sebep ve konuyu düzenlemiş olma halinde örneğin 65 yaşına gelen kamu görevlisinin emekli edilmesi gibi, takdir yetkisi söz konusu olmayacak, ancak serbest bıraktığı alanlarda konu unsuru açısından da takdir yetkisi söz konusu olabilecektir.
2.5.Amaç Unsuru Açısından Takdir Yetkisinin Varlığı
Amaç idarenin karar alırken ki gayesini ifade eder. Bazı durumlarda kanun sebep ve amaç ilişkisini de hükme bağlamış olabilir. Bu durumda idarenin takdir yetkisi olmayacak, ancak serbesti söz konusu ise takdir yetkisi mümkün olacaktır.
3.Takdir Yetkisinin Sınırlarına Dair Yargı Kararları
İdari işlemlerin hukuki geçerliliği, bu ilke gereği hukuk kurallarına uygun olarak yapılmasına bağlıdır. İşte idari işlemin geçerlilik koşulları olan unsurlar hukuk kurallarına uygun olmalıdır. Hukukilik ilkesine göre uyulması gereken hukuk kuralları ise, normlar hiyerarşisine göre belirlenir. İlkeye göre, idare faaliyetlerinde üst hukuk normuna uyacaktır; aksi halde iptal davası kapsamında idari yargı yeri işlemi iptal ile müeyyidelendirecektir. İdari işlemlerin tüm türleri, aynı unsurların bir araya gelmesiyle oluşur. Bu nedenle bunları tetkik ve tahlil etmek idari işlemin hukuken ne olduğunu anlamamıza izin verir. İdari işlemin unsurlarının her biri hukuk kurallarına tekabül eder ve bu kurallarının tümü idari işlemin “hukuki rejimini (rejime juridique)” oluşturur (Dupuis vd., 2009: 478). Yetki unsuru idari işlemin yapıcısına, şekil unsuru idari işlemin “taşıyıcısı (instrumentum)”na, usul unsuru idari işlem yapılırken izlenen yola, sebep unsuru idari işlemin hukuki ve fiili dayanağına, amaç unsuru idari işlemle ulaşılmak istenen nihai sonuca, konu unsuru idari işlemin ortaya koyduğu hukuki sonuca tekabül eder. Hepsi hem ayrı ayrı hem de birlikte idari işlemin rejimine işaret eder.
Danıştay kararlarında bu ilke kabul edilmektedir. “İdare Hukuku’nda ‘yetki’, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel unsurunu oluşturan ‘yetki’, yasayla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda ‘yetkisizlik kural, yetkili olma istisnadır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca yasayla gösterilen hallerde ve yine yasayla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır”. İdari işlemin yapıcısı bakımından hukuka uygunluğuna işaret eden yetki unsuru, kişi, konu, yer ve zaman bakımından yönlerden oluşur. Ancak belirli bir kişi belirli bir konuda belirli bir zaman aralığında ve belirli bir yerde idari işlem yapma yetkisine sahiptir (Ulu, 2012: 138-176). Oysa özel hukukta hukuki işlemlerinin geçerliliğinde ehliyetin böyle bir boyutu kural olarak yoktur. Yaşa bağlı olarak işlem ehliyetine bağlanan işlem yapma hakkı bile kanunla cevaz verilen hallerde aşılır niteliktedir.
Yetki hukuku olan idare hukukunda yetki, istisnai niteliktedir, ancak anayasa ve kanundan kaynaklanır. İdare hukukunda tasarrufun konu unsuru önceden objektif hukuk ile belirlenmiştir. “Zira idari işlemlerin doğuracakları sonuçlar önceden kanunlarla belirlenmiş; işlemin konusu, mevzuatta gösterilmiştir” (Akyılmaz vd. 2018: 399). Gözübüyük ve Tan da benzer cümleyle, “idari işlemlerin doğuracağı sonuçlar, önceden yasalarla belirtilmiştir. Bu bakımdan idari işlemler, medeni hukuk işlemlerinden ayırılırlar” demektedir. Bu nedenle de irade serbestisi ilkesinin geçerli olduğu özel hukukun sözleşmeler hukuku, yetki hukuku olan idare hukukunun statüler hukuku olduğu söylenir.
İdare hukukunda yetkiler kullanılması zorunlu ve vazgeçilmez niteliktedir. İdarenin idari işlem yaparken bağlı olduğu konu bakımından bu sıkı bağları kanunilik ilkesinden kaynaklanmaktadır ve bu sıkı bağın gevşetilmesi ancak kanunla getirilebilmektedir. İdare hukukunda takdir yetkisi olarak adlandırılan, idarenin idari işlemin konusunu serbestçe belirleme yetkisi, ancak kanunla idareye verilen istisnai bir yetkidir. Takdir yetkisi, yasal yetkilendirme ilkesi uyarınca, ancak kanunla verilir ve kanunun çizdiği sınırlar içinde kullanılabilir. Kanuna aykırı olmama, özel hukuk işlemleri için de geçerli bir şart olsa da idari işlem bakımından kanuni sınırlar daha fazladır. Takdir yetkisi tanından hallerde dahi idarenin işlemin konusunu belirlemedeki serbestisi özel hukuktaki irade serbestisi ile aynı anlamı taşımamaktadır. Özel hukuk işlemlerinde aksi kanunda öngörülmedikçe konusu serbestçe belirlerken idari işlemlerde idari işlemin yapıcısı ancak kanunda öngörülen hallerde ve öngördüğü sınır ve yönde bu serbestiyi ancak kamu yararına uygun ve mevcut ve geçerli bir sebebe dayanarak kullanabilmektedir.
SONUÇ
Bütün mesele Hukuka uygunluk denetiminin nerede bittiği ve yerindelik denetiminin nerede başladığı başlı başına bir sorun teşkil etmektedir. Tüm yetkilerin sınırlı olduğu gibi idarenin takdir yetkisinin de bir sınırı bulunmaktadır. Takdir yetkisinin sınırları bu yetkinin hangi sınırlar içerisinde ve hangi ilke ve kurallara göre kullanacağını gösterir.
İdari işlemin unsurları, idari yargı yerinin iptal davasında başvurduğu hukuki muhakeme aracıdır ki idari yargıcın bu davadaki yetkisi hukukilik denetimidir. İptal davası idari işlemin hukuk uygunluğunun denetlendiği bir davadır ve bu unsurlar iptal nedenleri olarak sıralanarak, idari işlemin hukuka uygunluk şartları olduğu da kabul edilmektedir. İdari işlemin unsurları, iptal ve yokluk müeyyidesi ile sonuçlanabilecek işlemin hukuki rejiminin belirleyicisidir. Bütün unsurlar idari işlemin hukuki rejimini belirlemekte ve hukukiliğine hükmetmektedir. Yetki, şekil, usul, sebep, konu ve amaç unsurları idari işlemin hukuka uygunluk şartı, hukukilik ilkesine göre de üst hukuk normuna uygunluğunun gereğidir. Hukukilik ilkesi ise hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir ve idarenin keyfi uygulamalarının önüne geçer. İdari işlemin unsurları, idari işlemin hukuki rejiminin birer parçasıdır ve geçerlilik şartı olmaktan öte kurucu unsurlar olduğu kabul edilmelidir.
İdari işlemin yargı organları nezdindeki denetimi ise Anayasa ve İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda belirlenen esaslar doğrultusunda yapılmak zorundadır. İdari yargı makamlarının bir idari işlemi denetlerken hangi sınırlar içerisinde hareket edeceği belirlenmiştir. Buna göre idari yargı yerleri bu denetlemeyi yaparken yalnızca hukuka uygunluk denetimi yapmalıdır. İdari yargı yerinin yerindelik denetimi yapması, takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı vermesi, idari eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı vermesi Anayasa ve İdari Yargılama Usulü Kanunu’ndaki düzenlemeler gereğince yasaklanmıştır. Aksi yönde verilen kararlar daha sonra üst yargı makamlarınca hukuka aykırı bulunmaktadır. Yine denetleme sürecinde idari yargının zamanla kendine has geliştirdiği ilkeler de dikkate alınacaktır. Bu ilkeler ise; yazılılık ilkesi, dosya üzerinden inceleme ilkesi, re’sen araştırma ilkesi, tasarruf ilkesidir.
İdari işlemin hukuka uygunluk denetiminde, “idari eylem ve işlem niteliğinde” veya “takdir yetkisini kaldıracak biçimde” yargı kararı verilememesi ve “yerindelik denetimi yasağı” önem taşımaktadır. Ayrıca yargı içtihatlarında takdir yetkisinin kamu hizmeti gerekleri ve kamu yararına, sosyal devlet ilkesi, aile birliğinin korunması ilkesi, eşitlik ilkesi, idarenin bütünlüğü ilkesi, savunma hakkı, düşünce ve kanaat hürriyeti, çalışma ve sözleşme hürriyeti, ölçülülük ilkesi, çevrenin korunması ilkesi, şehircilik ve planlama ilkelerine uygun olarak kullanılması gerektiği öngörülmektedir.
Takdir yetkisi bulunan hallerde idari işlemin gerekçesinin yazımı da özellik göstermektedir. Şöyle ki idari makam bu tür işlemlerin gerekçesinde takdir yetkisinin bulunduğunu açıkça ifade etmelidir. Bu doğrultuda idari makam kararı verirken sahip olduğu seçenekleri ortaya koymalı ve seçimini, ilgilinin lehinde ve aleyhinde olabilecek bu seçenekler arasından doğru ve adil bir şekilde yaptığını göstermelidir.
Online Randevu